Quem estuda para concurso sabe da enorme importância dos Princípios da Administração. Não tinha como não ser assim, afinal, os Princípios regem toda a Administração Pública. Então, se você ainda não sabe tudo sobre isso, está na hora de saber! Aqui vai a primeira parte deste material, que foi preparado pelo nosso professor Flávio Germano. Pronto? Já!

Princípios são os mandamentos nucleares de um sistema. Os princípios jurídicos são normas, mas que não se confundem com as regras jurídicas. Cumprem inúmeras funções, como a hermenêutica, a argumentativa e a supletiva, dentre outras.

Ao discorrer sobre os princípios do Direito Administrativo Brasileiro, Celso Antônio Bandeira de Mello, sustenta-lhes as raízes constitucionais expressas ou implícitas. Assim ponderando, assevera que além dos cinco mencionados no caput do art. 37, outros também mereceram igual consagração constitucional, constando expressamente da Lei Maior, embora não referidos no preceito citado. Outros, por nele estarem abrigados logicamente, isto é, como conseqüências indiscutíveis dos aludidos princípios; e ainda outros, finalmente, por serem implicações evidentes do próprio Estado de Direito, e, pois, do sistema constitucional como um todo.

José dos Santos Carvalho Filho, em seu Manual de Direito Administrativo, alude a princípios administrativos expressos ou básicos – os expressamente mencionados no art. 37 da CF – e aos princípios reconhecidos ou implícitos – os demais, consagrados na doutrina e jurisprudência.

Não havendo uniformidade na doutrina brasileira, citamos os mais destacados:

1. Legalidade (arts. 5º, II, 37, caput e art. 84, IV)

Também denominado de princípio da estrita legalidade. O princípio da legalidade impõe a completa submissão da Administração Pública às leis. Significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade administrativa, civil e penal, conforme o caso. Na Administração Pública, como sabido, só é permitido fazer o que a lei autoriza. A Administração não pode atuar contra legem ou praeter legem, mas só secundum legem. Segundo esse princípio, a conduta administrativa não deve apenas ser compatível com a lei, mas deve estar autorizada pela lei. Expressão cunhada por Leon Duguit o expressa: patere legem quam fecisti.

Importar registrar, ainda,a que concepção do princípio estudo é marcada por sensível evolução. Da idéia inicial de legalidade apenas como exigência de conformidade à regra legal, passou-se, hodiernamente à compreensão de legalidade como exigência de conformidade ao Direito, ou seja, à idéia de juridicidade.

1.1 Legalidade e Reserva Legal

Apesar da confusão freqüente, os princípios referidos podem ser diferençados, como segue:

- Legalidade – Necessidade de fundamento jurídico ou mesmo de base legal para conduta administrativa, admitindo-se regra de “baixa” densidade normativa. Possibilidade de atuação da Administração dentro da esfera estabelecida pelo Legislador;

- Reserva Legal – Necessidade de detalhamento da conduta em lei formal. Exigência de regra legal de “alta” densidade normativa.

1.2 Dupla Face do Princípio da Legalidade

- Legalidade para o administrado – art. 5º, II – Limite do agir e proteção ao agir;

- Legalidade para a Administração – art. 37, caput – Fundamento do agir.

1.3 Decorrências do Princípio da Legalidade

- Comportamento ajustado ao Direito (lei e princípios);

- Necessidade de a Administração obedecer aos atos normativos que ela própria emitiu, quando da prática de seus atos  concretos, que são hierarquicamente inferiores àqueles;

- A Administração não tem liberdade nem vontade pessoal.

2. Moralidade (arts. 37, caput e § 4º, 85, V e 5º LXXIII)

De acordo com esse princípio, a Administração e seus agentes devem agir segundo pautas éticas. Impõe-se ao agente público não apenas decidir entre o que é legal e ilegal, mas também entre o que é moral e imoral. Leciona a professora Lúcia Valle Figueiredo: “… o princípio da moralidade vai corresponder ao conjunto de regras de conduta da Administração que, em determinado ordenamento jurídico, são consideradas os “standards” comportamentais que a sociedade deseja e espera.”

2.1 Conteúdo

Elementos da Moral Institucional

Elementos da Moral Comum

O conteúdo princípio da moralidade segue, ainda hoje, provocando intensa controvérsia.

2.2  Legalidade e Moralidade

Tende a doutrina a ver a moralidade como princípio autônomo face o da legalidade.

2.3 Moralidade e Probidade Administrativa

A doutrina administrativista, em grande parte, toma a probidade como um aspecto da moralidade ou, mais precisamente, uma moralidade qualificada, cuja violação pode conduzir às sanções previstas no art. 37, § 4º, da Carta da República, cuja regulamentação se traduziu na Lei 8.429/92.

2.4 Função Residual do Princípio da Moralidade

A caracterização de dada situação como imoral amiúde se apresenta difultada. Daí, a concepção de Humberto Ávila (Teoria dos Princípios. São Paulo: Malheiros, 2005) a afirmar que o combate a condutas administrativas indevidas é mais imediato com base em outros princípios, sobre-restando a invocação do princípio da moralidade quando a aplicação de outros princípios não puder ser manejada com a desejável eficácia.

2.5 Foco: Combate a Vícios de Atuação

2.6 A Tutela Constitucional da Moralidade

A Constituição de 1988 estabelece como um dos fins da ação popular (Lei 4.717/65) o combate a atos lesivos a moralidade pública (art. 5º, LXXIII). Importar salientar, também, que cumpre papel valioso nesse sentido a ação civil pública (Lei 7.347/85), instrumento utilíssimo à atuação do Ministério Público na defesa do patrimônio público e de quaisquer interesses difusos.

3. Impessoalidade (arts. 37, caput, 5º, caput)

O princípio da impessoalidade nada mais é que o clássico princípio da finalidade, afirma Hely Meirelles. Celso Antônio Bandeira de Mello, por sua vez, pondera: “Nele se traduz a idéia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas… O princípio em causa não é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia.” A Professora Lúcia Valle, que de Celso diverge, assevera: “A impessoalidade caracteriza-se, pois, na atividade administrativa, pela valoração objetiva dos interesses públicos e privados envolvidos na relação jurídica a se formar, independentemente de qualquer interesse político.” E sintetiza: “Impessoalidade é, por conseguinte, imparcialidade.”

3.1 Idéias Correlatas – Finalidade e Igualdade.

3.2 Implicações do Princípio da Impessoalidade

- Neutralidade, imparcialidade e objetividade do agir administrativo;

- Busca de cumprimento da finalidade prevista na lei;

- Proibição de promoção pessoal de autoridade e servidores públicos (CF, art. 37, § 1º)

4. Publicidade (arts. 37, caput, 5º, XXXIII e XXXIV, “b”)

Impõe à Administração o dever de manter plena transparência em seus comportamentos. Dito princípio exige a ampla publicação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei. Tal princípio está previsto no art. 37, caput, mas também encontra expressão em outros dispositivos constitucionais (art. 5º , XXXIII, XXXIV, b, LXXII). Na esfera administrativa, o sigilo só se admite, a teor do art. 5º, XXXIII, precitado, quando “imprescindível à segurança da Sociedade e do Estado”, bem assim quando necessário à defesa da intimidade e proteção do interesse social (art. 5º, LX). Também têm relação com esse princípio o previsto nos incisos XIV, XXXIV (a Lei nº 9.051/95 disciplina a expedição de certidões) e LXXII do art. 5º da CF).

4.1         Implicação Geral: Dever de propiciar a isibilidade dos atos e condutas administrativas.

4.2         Efetivação da Visibilidade: Divulgação

4.3         Formas de Divulgação:

- Publicidade Geral (publicação e afixação em quadros de avisos, nos casos de municípios que não dispõem de Imprensa Oficial). Há quem entenda, como Edmir Netto (Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005) que a divulgação por afixação em quadros de avisos, mesmo não havendo obrigatoriedade de publicação, como ocorre em grande parte dos municípios brasileiros, seria forma de publicidade restrita e não de publicidade geral

- Publicidade Restrita (ciência pessoal).

4.4         Publicidade e Princípio da Simetria

Aqui se sublinha o dever da Administração de dar às alterações dos atos que publicou a mesma publicidade conferida aos atos originais.

4.5 Mecanismos Constitucionais de Concretização do Princípio da Publicidade

- Via Administrativa:

a) Direito de Informação – art. 5º, XXXIII, da CF;

b) Direito de Petição – art. 5º, XXXIV, “a”, da CF;

c) Direito de Certidão – art. 5º, XXXI, “a”, da CF.

- Via Judicial:

a) Mandado de Segurança;

b) Habeas Data, dentre outros.

4.6 Principal Restrição ao Princípio da Publicidade no Âmbito Administrativo

Incidirá, quando o sigilo for imprescindível à Segurança do Estado e da Sociedade (CF, art. 5º, XXXIII)

5. Eficiência (art. 37, caput)

Sinteticamente, averba Di Pietro: “O princípio da eficiência impõe ao agente público um modo de atuar que produza resultados favoráveis à consecução dos fins que cabem ao Estado alcançar.” Hely fala da eficiência como de um dos deveres da Administração Pública, definindo-o como o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princípio da eficiência “apresenta, na realidade, dos aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.”

5.1 Concepção no Direito e na Ciência da Administração

Sentidos diversos atribuídos à eficiência. Distinção, porém, não relevante nos concursos.

5.2 Implicações

- Maior rendimento, rapidez e presteza possíveis;

- Avaliação de desempenho dos servidores;

- Criação de escolas de governo e aperfeiçoamento profissional do servidor;

- Decisões administrativas rápidas;

- Análise rápida e prestimosa dos pleitos dos cidadãos;

-Participação dos usuários no controle dos serviços públicos.

6. Supremacia do interesse público sobre o interesse privado (decorre da própria idéia de Estado)

Assegura à Administração prerrogativas que lhe dão, no cuidado do interesse público, posição sobranceira ou privilegiada frente o interesse privado.

6.1 Distinção entre Interesse Público Primário e Interesse Público Secundário

- Interesse Primário – o interesse da coletividade, do todo social;

- Interesse secundário – o interesse meramente institucional, da “máquina administrativa”.

6.2 Implicações – Prerrogativas da Administração Pública – atributos dos atos administrativos, intervenções do estado na propriedade privada e no domínio econômico etc.

7. Razoabilidade (estriba-se nos dispositivos que informam os princípios da legalidade e finalidade)

“Enuncia-se com este princípio que a Administração, ao atuar no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida”. É a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello. Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto, pelo princípio da razoabilidade, “o que se pretende é considerar se determinada decisão, atribuída ao Poder Público, de integrar discricionariamente uma norma, contribuirá efetivamente para um satisfatório atendimento ao interesse público.”

Pode-se ainda asseverar que pelo princípio em tela a Administração fica obrigado a agir sempre de modo racional sensato, congruente, inteligente, segundo as concepções sociais dominantes.

7.1 Utilidade – A grande valia do princípio da razoabilidade está em servir como paradigma para para o controle da discricionariedade administrativa. No âmbito do Direito Constitucional, funciona como instrumento para controle da discricionariedade legislativa.

7.2 Fundamento Constitucional – O STF considera como fundamento do princípio o devido processo  legal substantivo ou substancial (art. 5º, LV, CF).

8. Proporcionalidade (os mesmos fundamentos do princípio da razoabilidade)

Enuncia a idéia de que as competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas. Compõe-se de três sub-princípios: adequação, necessidade ou exigibilidade e proporcionalidade em sentido estrito.

9. Motivação (art. 1º, II e parágrafo único, art. 5º, XXXIV)

No magistério de Celso Antônio Bandeira de Mello, dito princípio “implica para a Administração o dever de justificar seus atos, apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim como a correlação lógica entre os eventos e situações que deu por existentes e a providência tomada, nos casos em que este último aclaramento seja necessário para aferir-se a consonância da conduta administrativa com a lei que lhe serviu de arrimo.” Sobre a motivação dos atos administrativos, dispõe a Lei nº 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal):

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V – decidam recursos administrativos;

VI – decorram de reexame de ofício;

VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

§ 1^o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.

§ 2^o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados.

§ 3^o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.