É feriado, mas concurseiro não descansa, relaxa e só às vezes. E para relaxar, nada melhor do que este material sobre a organização da Administração Pública feito pelo professor Flávio Germano. Hoje com a Administação Direta e amanhã, a indireta! Vamos ler?

ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Segundo o Decreto-Lei nº 200/67, a Administração Pública Federal compreende:

a)  Administração Direta

b)  Administração Indireta

Embora esse decreto-lei seja obrigatório apenas para a esfera federal, traz conceitos e princípios que, por fruírem assento constitucional, são aplicáveis às demais pessoas federativas.

Também a Administração Pública dos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios biparte-se em Direta e Indireta.

4. ADMINISTRAÇÃO DIRETA

Deve-se concebê-la como constituída por todos os órgãos das pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) que executam a atividade administrativa. Observe-se, porém, que esse conceito é bem mais abrangente do que o posto do DL 200/67, restringindo a Administração Direta ao âmbito do Poder Executivo, dizendo-a constituída, na esfera federal, pelos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

À nossa vista, engana-se o legislador. Assumindo a orientação e aplicando-a aos entes estaduais, chegar-se-ia a afirmações lógica e juridicamente insustentáveis. Ora, se existem tão-só Administração Direta e Indireta, não se cogitando de um terceiro gênero, onde situar, por exemplo um órgão administrativo do Tribunal de Justiça ou da Assembléia Legislativa do Estado de Pernambuco? Estariam abarcados pela Administração Indireta? Evidentemente não. Se não se inserem na Administração Indireta, sem laivo de dúvida não há como situá-los fora da Administração Direta, vez que também exercem a atividade administrativa de que a lei lhes incumbiu.

Para o concurso, deve-se estar alerta para identificar, na resolução da questão, o referencial pressuposto: se o doutrinário ou o legal.

4.1 Administração Direta: Composição (órgãos)

a) Doutrina – órgãos de função administrativa em todos os Poderes;

b) Decreto-lei 200/67 – órgãos de função administrativa no Poder Executivo:

b.1 Esfera federal – órgãos da estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios;

b.2 Esfera estadual – órgãos da estrutura administrativa das Governadorias de Estado e das Secretarias estaduais. Idem, no caso do DF, com a adaptação devida;

b.3 Esfera municipal – órgãos da estrutura administrativa das Prefeituras e das Secretarias municipais.

4.1.1 Órgãos Públicos

Conceito:

a) Centros de competência;

b) Desempenho de funções estatais ou públicas, através dos seus agentes;

c) Atuação imputada à pessoa jurídica a que pertencem

Atenção:Consoante a Lei 9.784/99, órgão público é “a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da Administração indireta”.

Características:

-          Não têm personalidade jurídica (não se apresentam como sujeitos de direitos e obrigações, por si próprios);

-          Não possuem patrimônio;

-          Estão inseridos na estrutura de uma pessoa jurídica (os órgãos não têm existência distinta da pessoa);

-  Decorrem do mecanismo de desconcentração administrativa;

-  Podem celebrar contrato de gestão (CF, art. 37, § 8º)

Capacidade Processual

Alguns órgãos públicos têm reconhecida a capacidade judiciária ou personalidade judiciária, para defesa de suas prerrogativas funcionais através de mandado de segurança. Sobre o assunto, adverte José dos Santos Carvalho Filho, “que essa excepcional personalidade judiciária só é aceita em relação aos órgãos mais elevados do Poder Público, de envergadura constitucional, quando defendem suas prerrogativas e competências” (Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Lumen Júris, p. 2008).

Oportuno ressaltar que o STF vem admitindo, também, a possibilidade de órgão público figurar como autoridade coatora em mandado de segurança, como se vê no aresto abaixo mencionado:

Também o CDC, art. 82, III, atribui capacidade judiciária a órgãos de defesa do consumidor para o fim específico que prevê.

Há, ainda, órgãos (mesa do Senado, da Câmara, por exemplo) que podem ajuizar ações declaratórias de constitucionalidade, diretas de inconstitucionalidade e argüições de descumprimento de preceito fundamental.

Criação e Extinção de Órgãos Públicos (federais)

a) Executivo – Lei (CF, 61, § 1º, II,e art. 84, VI, a);

b) Judiciário – Lei;

c) Legislativo (Senado e Câmara dos Deputados) – Resolução (CF, arts. 51, IV e 52, XIII).

Relação dos Órgãos Públicos com as Pessoas Jurídicas a que pertencem

2.4.4.1 Teoria do Mandato (Relação Externa)

Motivos de crítica:

a) o Estado não tem vontade própria, não podendo ser mandante;

b) Não haveria responsabilidade para a pessoa jurídica quando o mandatário ultrapassasse os poderes da representação, prejudicando terceiros.

2.4.4.2 Teoria da Representação (Relação Externa)

Motivos de crítica:

a) Equiparação das pessoas jurídicas a incapazes;

b) Não haveria responsabilidade para a pessoa jurídica quando o representante ultrapassasse os poderes da representação, prejudicando terceiros

2.4.4.3 Teoria da Imputação (Teoria do Órgão, de OTTO GIERKE) – Relação Interna – O querer e o agir dos agentes públicos são imputados ou atribuídos diretamente ao Estado (orientação predominante).

Pressuposto lógico: os órgãos (e seus agentes) são integrantes das pessoas jurídicas. Quando agem, agem também as pessoas que os abarcam.

Implicações:

a) Validade dos atos do funcionário ou agente de fato;

b) Responsabilidade do Estado pelos atos de seus agentes;

c) Impossibilidade de promoção pessoal de agente ou servidor público em razão de sua atuação funcional.

Classificação dos Órgãos Públicos

Quanto à posição estatal:

*                Independentes (órgãos primários do Estado):

- originários da Constituição e representativos dos Poderes do Estado;

- participantes das decisões governamentais;

- colocados no ápice da pirâmide governamental;

- sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional e só sujeitos aos controles constitucionais de um Poder pelo outro.

*                Autônomos:

- localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes;

- ampla autonomia administrativa, financeira e técnica;

- funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades que constituem sua área de competência.

*                Superiores:

- poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais alta;

- Não gozam de autonomia administrativa nem financeira.

*                Subalternos:

- reduzido poder decisório;

- predominância de atribuições de rotina / execução.

Quanto à estrutura:

*                Simples ou unitários ð um só centro de competências;

*                Compostos ð Reúnem mais de um centro de competências na sua estrutura. Os órgãos compostos abrangem, em sua estrutura, outros órgãos menores, com função principal idêntica ou com funções auxiliares diversificadas.

Quanto à atuação funcional:

*                Singulares ou unipessoais ð Atuação principal por um único agente, que é seu chefe e representante;

*                Colegiados ou pluripessoais ð Atuam e decidem pela manifestação de vontade da maioria de seus membros.

Atenção: Para Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso…, p. 137), “não há, em sentido próprio, relações entre órgãos, e muito menos entre eles e outras pessoas, visto que, não tendo personalidade, os órgãos não podem ser sujeitos de direito e obrigações. Na intimidade do Estado, os que se relacionam entre si são os agentes manifestando as respectivas competências (inclusas no campo de atribuição dos respectivos órgãos)”.

ATENÇÃO: Embora tenhamos tratado de órgãos públicos aqui é indispensável lembrar que também há órgãos públicos em entidades da Administração Indireta.